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一位资深纪检干部眼中的监察体制改革

发布时间:2019-08-23 20:41:04 编辑:笔名

御史在途是陆群的网名,他是一位资深的纪检干部,曾任湖南省纪委预防腐败室副主任。在此重大改革之机,记者对其进行专访,希望能帮助大家换个角度加深对国家监察体制改革的理解。

廖隆章:在群里听了您的一些见解,很想跟您聊聊关于国家监察体制改革的问题。很多网友特别关心这一重大改革的背景,您对此应该非常熟悉?

御史在途:探讨国家监察体制改革的背景,至少要从 0年前谈起。1986年,我们国家恢复了政府的行政监察机关,初衷是解决政府的行政效能问题,特别是政令不畅的问题。尉健行同志1987年至1992年担任监察部部长,他当时觉得政府内部的腐败问题也可能会随着改革开放的扩大而日益严重,就改变工作格局,把监察的重点放在了廉政方面,效能监察放在次要位置,因此廉政监察和反腐败成了政府监察部门的主要任务。

1992年,尉健行升任中央纪委书记。他履新后看到了一个问题,就是党的纪检工作和政府的监察工作两张皮,不利于反腐败。所以他就着手进行改革,实行纪检机关和监察机关合署办公。我是199 年参加工作的,记得上班之前,政府监察机关已经和纪检机关合署办公了。也是从那一年下半年起,轰轰烈烈的反腐败斗争开始了。这个应该说也与纪检机关和监察部门合署办公有很大的关系。

御史在途:在我的印象中,尉健行同志是一个非常有智慧的高层领导,他任中央纪委书记不久,就解决了反腐败的领导体制和工作格局问题,这个提法一直到今天应该说都还没有过时。反腐败领导体制就是:党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众的支持和参与。工作格局就是三项:领导干部廉洁自律,查办大案要案,纠正部门和行业不正之风。在当时,这三项格局应该说是抓到了点子上。

十八大后,党中央铁腕治吏,反腐败进入全新的阶段,但归根到底,还是围着领导干部廉洁自律、查办大案要案、作风建设三个问题在转,说明尉健行同志还是很有战略眼光的。当年在推动纪检监察机关合署办公的同时,为了检验决策的得失,尉健行同志保留了一块试验田,就是深圳市监察局。深圳市监察局在十八大之前一直是长期独立存在的,没有跟深圳市纪委合署办公。十七大后,国务院进行机构改革时,有人提议深圳市监察局跟市纪委合署办公,当时深圳市监察局报告了尚健在的尉健行同志。据说,尉健行同志连夜跟温家宝总理打电话,请求保持这一块试验田,总理同意在他任期内维持不变。

御史在途:我的理解,作为一名最高级别的前监察官,尉健行同志有深深的监察工作情结。他之所以坚持保留深圳市监察局这一块试验田,主要是担心纪检监察合署办公过程中的一些弊端发现不了,有比较才有鉴别。他也长期关注深圳市监察局的工作。实践证明,纪检监察机关合署办公之后,反腐败的效率得到了提高,但暴露的问题也不少。我在省纪委工作时,就这些问题还专门搞过调研。

一是体制不顺。作为党的领导机关的纪委,跟政府监察部门合署,有点不伦不类。我们当时总结出 三不像 :既不像纪检又不像监察,既不像机关又不像部门,既不像执纪又不像执法,总之很别扭。另外监察部门作为政府的组成部门,和纪检机关合署后,权威得到提升,就成了政府的 消防队 ,很多难以推动的事,都要借助于监察部门的手段和权威。监察部门承担了很多与反腐败的职能不相干的事情,像优化经济发展环境、治理公路水上 三乱 这类应该由政府职能部门自己去抓的事情,结果全推到监察机关了。那个时候纪检监察机关的一些行政监察职能部门,基本上就是为政府的中心工作保驾护航,付出了很大的精力,也耽误了监督问责的主业。

二是监察工作没有办法实现全覆盖。因为监察部门是政府的组成部门,属于政府内部的监督机构,只能监督国家行政机关及其工作人员。它对人大、政协和 两院 ,对国企、学校、其他科研院所和事业单位,或者对村一级基层组织,没法进行监督。当时我们开玩笑说,如果某省高级法院一个非党副院长出现了违纪违规的问题,基本上无法监督。因此,行政机关之外的国家公职人员违反行政纪律和规矩的行为,就成为监督的盲点,出现了监督的真空地带。

三是解决不了 同体监督 的问题。监察部门在政府内部开展廉政监察和反腐败,本质上还是自己监督自己,这种监督的权威性和震慑力,值得怀疑,常常为大家诟病。

四是缺乏法治思维。这个表述不一定准确。就是纪检监察机关反腐败,主要依托的是党的权威,党组织要审查一个干部、一个党员,还是很有权威的。这种反腐败,虽然可以奏效于一时,但是与我们国家依法治国的进程并不合拍。特别是大家都熟悉的 两规 两指 这一类调查措施,虽然在特定历史阶段,是一种让腐败分子闻风丧胆的有效手段,但它对被调查人员人身自由的限制,很难经得起法律的拷问。还有, 两规 两指 对象如果最终被追究刑事责任,被判刑了,他被纪检监察机关限制自由的时间是不能够折抵刑期的,对当事人实际上也不公平。另外,在 两规 两指 期间立功、自首等表现,到了法庭也很难被认定。

所以,十八大后,把反腐败纳入法治轨道,实现依法治国和依规治党的有机统一,越来越成为全党乃至全国人民的共识。我长期在纪检机关工作,纪检机关的工作人员特别是一线直接从事纪律检查工作的人员,都非常渴望反腐败纳入法治的轨道,这一点大家早就形成了共识。

五是反腐败的整体合力还是不强。虽然纪检机关和监察部门的力量整合了,但问题在于我们中国的反腐败体系里面还有一支重要的力量,就是检察机关的 两反 部门,即反贪污贿赂和反渎职侵权部门。纪检机关查办违纪案件,如果涉嫌违法犯罪,最终必然要移交检察机关继续侦查。但是按照刑事诉讼法的规定,纪检监察机关这些证据基本上没法顺利地进行转换,必须另起炉灶。这样就大大影响了工作的效率,增加了调查对象和工作人员的负担。有些调查对象,同样的问题,纪委曾经反复调查过,检察机关接手后又反复讯问,问得他们都非常烦躁,也非常气愤。这样就造成了大量的重复劳动,也造成了财力浪费。所以,后来很多地方就出现了纪检监察机关和检察机关联合办案的搞法,这对于纪检监察机关来说其实很别扭,作为反腐败的组织协调机关,他们希望掌握主动权,但又很难掌握主动权;对于检察机关来讲,联合办案也有损于司法机关的独立性。还有一些地方纪委书记不是很强势,而检察长相对比较强势,那么纪委跟检察院的关系就会出现一些不正常的情况,甚至互不买账、互相拆台,这样反腐败肯定就会受到很大的影响。

与此同时,检察机关在办理职务犯罪案件过程中,存在的自侦、自捕、自诉的权力,也一直被法律界诟病。就是你自己能够抓人,又可以批捕,最终还是你来起诉,这个权力的高度集中也不利于监督。

所以,在存在这样那样问题的情况下,国家反腐败的体制进行重大的变革应该说是一件很顺理成章的事情。

御史在途:大家都知道,国家监察体制的新一轮改革是十八大以后才正式开始的,实际上理论的探讨一直在进行。在我的记忆中,2001年前后,中央纪委向全国各省区市下达了一个关于党和国家反腐败体制改革的调研课题,湖南省的调研任务就落到了我的头上。

记得当时接到任务以后,我组织了一个比较有力的调研组,参与者有纪检监察机关从事理论和实务的一些同志,也有检察官、法官、专家学者,开展了将近两个月的调研,开了大量的座谈会。最后由我执笔撰写了一份调研报告,题目是《关于建立有中国特色的反腐败法治体系的思考和建议》。

值得一提的是,在那份报告里面我们提出了一个方案,就是撤销政府监察部门和检察机关反贪、反渎部门,成立一个由人大产生、跟 一府两院 并列的监察委员会,与同级党的纪律检查委员会合署办公,实现党的纪律检查工作和国家反腐败工作的高度统一。那个框架跟现在国家监察体制改革的方案高度一致,印象中唯一不同的就是我们当时提出监察委员会的主任由纪委常务副书记兼任。调研方案在上报中央纪委之前,要经过湖南省纪委常委会进行审议。我在会上宣读那份一万多字的报告,刚宣读几页就被书记叫停了。他说你这个是什么报告,按照你这个思路还要修改党章、修改宪法,那怎么可能呢?一点都不现实,真是异想天开,这份报告要作废,重新搞!

当时的省纪委书记是 笔杆子 出身,当过大市的市委书记,应该说是一个很有思想和见地的领导。他并不是简单否定我们那份报告,他就认为在当时的历史条件下,我那条思路很不现实。因为修改党章、修改国家的宪法,那不是什么简单的事情,他就担心这样异想天开的思路不符合中央纪委的要求,所以就把我那份报告 枪毙 了。当天我就加了一个晚班,随便写了一个东西,应付了事。

中央纪委组织调研之后,也没有看到什么动静。我在省纪委工作20年,也长期关注这方面的变化。我知道,这种改革涉及认识的提高、观念的改变、利益格局的调整等方方面面,实际上难度很大、阻力也很大,绝非一朝一夕之功。

御史在途:当然是重要的改革探索。国家预防腐败局成立后,各省区市也先后成立了预防腐败局,湖南是2010年4月挂牌的。国家预防腐败局成立实际上是为了兑现我们对联合国的承诺,因为《联合国反腐败公约》明确要求缔约国政府成立预防腐败的专门机构,是一个 硬指标 。

国家预防腐败局的一项重要工作就是推动反腐败国家层面的立法。在法律研究方面,湖南在全国并没有优势,但是当时湖南有一帮热心于这方面工作的专家和学者,包括王明高、袁柏顺教授这类有影响力的制度反腐专家,国家预防腐败局时任专职副局长崔海容对湖南在这方面的力量非常重视,就把立法课题交给了湖南。

立法课题共有三个:《反腐败法》或曰《防治腐败法》,《防止利益冲突法》《国家行政程序法》。三个立法课题同时展开,我所在的省纪委预防腐败室负责联络和组织。经过分工,由湖南大学负责《防止利益冲突法》,中南大学负责《国家行政程序法》,王明高教授负责《防治腐败法》。

湖南在反腐败国家立法研究方面做了大量的工作,印象中王明高教授的那个《防治腐败法》先后出了17个稿子,越改越好,国家预防腐败局领导也高度认可。

但是,当时全国人大并没有授权国家预防腐败局去起草这部法律,我们只是进行立法方面的研究,而且也是有成果的。不过那时我对国家层面出台反腐败专门法律,短期内信心不是很足,所以当时接受媒体采访,我估计国家应该会在十年左右,也就是2022年前后出台专门法律。现在看来,我的估计还稍微保守了一点,短短五年,《国家监察法》就已经出台了,这是非常令人欣慰的。遗憾的是,湖南专家们的研究成果暂时被束之高阁了。

廖隆章:国家决定在北京、山西、浙江开展监察体制改革试点时,民间关注度并不高,但法律界和反腐学界反应强烈,认为意义非凡。您作为一名资深纪检监察干部,是怎么看待这一改革的重大意义的?

御史在途:谈 重大意义 ,通常是 党八股 的专利。但我个人还是认为,党的十八大后中央主导的国家监察体制改革,现实意义非常重大,对它的评价怎么高都不为过。因为我在这方面感受太深了,非常不容易,没有强大的推动力是不可能实现的。

第一个意义:它是事关全局的一项重大的政治体制改革举措。中央纪委制度反腐专家李永忠接受媒体采访时说,国家监察体制改革应该是我们党和国家政治体制改革的破冰之举。我觉得,监察体制改革彰显了党和国家高层决策者的政治智慧、政治勇气,也彰显了我们的制度自信。

第二个意义:它是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重大举措。因为这个改革涉及很多方面,既涉及国家组织结构的调整,也涉及反腐败领导体制和工作机制的重大战略调整,没有党中央和主要领导铁腕支持和亲自抓是不可能成功的。十九大后,很多自媒体报道说 同志有了一个 中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长 的 新职务 ,实际上,他以中央政治局常委、中央纪委书记身份在几年前就担任这个领导小组组长了。

我一直有一个观点,像中国、韩国、新加坡这些具有东方文化背景的国家,抓经济建设也好,抓改革也好,反腐败也好,有一条重要的成功经验,就是高层带头、以上率下。韩国1988年就出台了《公务员伦理法》,但是没有得到好的执行,199 年金泳三总统上台,率先公布了自己的财产,《公务员伦理法》关于公务员财产申报、公开的制度才迅速得到贯彻执行。

所以,我们国家监察体制改革能够快速推进,主要得益于党和国家最高领导层的重视,而且安排像 同志这样执行力强的领导来抓。否则,由于这里面涉及司法机关和党的机关领导体制和权力结构的调整、权力的再分配,阻力肯定是非常大的。

第三个意义:这是反腐败斗争制度化和法制化的根本保证。我们党由威权反腐转向制度反腐或曰法治反腐,必须要进行这么一些重大的变革。

廖隆章:国家监察法出台以后,有专家质疑,监察委由人大选举产生,怎么不用像法院、检察院一样向人代会报告工作呢?

御史在途:监察委对人大负责是必须的,报告工作也是应该的,但考虑到反腐败的特殊性,在人代会上公开报告工作可能并不合适。我认为,法律界的精英人士更应该从大局出发,从公平正义出发,支持这项改革。反腐败才是民族大义,改革中出现的瑕疵都是细枝末节的问题,都可以通过积极建言献策去解决。

御史在途:我前面其实早已表明观点,这项改革的思路和方向都是正确的,进展也是顺利的。当然,毋庸讳言,由于改革的步子比较快,也可能出现一些新的问题,必须有解决的预案。我个人有几条具体建议:

任何权力失去监督,都有可能导致腐败,这是一条亘古不变的真理。监委的工作人员没有先天抗腐败的能力,必须加强监督。监察体制改革之后,相当于过去党的纪检机关、政府监察部门和检察机关反腐败的权力全部整合到了监委这么一个机关。过去这些机关和部门多少还存在互相监督,现在成为一家了, 谁来监督监委 毫无疑问又成了摆在我们面前的一个很重要的问题。

国家监察法里面,对监察机关、监察人员行使职权的行为也提到了要进行全方位的监督,包括社会监督、舆论监督、民主监督、人大监督,上下级监委之间的监督,好像讲得洋洋洒洒非常全面,但是这种监督权根据我的经验是很难落到实处的。就是说这种监督权力可能中看,但不一定中用,过去这方面的教训也不少。对监委这么一个强势的国家反腐机关,还是要进行有力的制约,我个人建议在检察机关保留部分侦查权力,成立一个规模不是很大但是效率、权威都比较高的侦查机构,专门用来监督监委、公安机关和法院这些拥有限制人身自由权力的机关和部门,这样就能形成一种相互制约的机制,限制可能被不当使用甚至滥用的权力。

监察法草案公布后,很多法律界专家都提出很多很好的观点。比如非法证据排除方面的问题,就是人民法院受理案件后发现案件存在非法证据,但是监察机关又不适用刑事诉讼法,那这些非法证据如何排除?这些问题都值得研究。

监委跟司法机关的衔接,监察工作跟刑事诉讼法的对接,这些法律问题也都值得研究、值得探讨。

比如对留置人员的讯问时间,到底是在哪些时间段可以讯问,讯问时间最长是多少,不应该语焉不详,应该具体化,这样更能保护被调查人员的权利。

监察法既要赋予监察机关足够的权威和权力去打击腐败,又要厘清权力的边界,防止这个机关和相关工作人员滥用权力,保护被调查人员的权利,这是一定要考虑的。

这个问题已经摆在了大家的面前,因为纪检机关和未来的监察机关不是司法机关,在人员的配备方面,可能对法律方面的要求会降低。但是监委执行的是国家监察法,按照国际惯例,这部法律作为反腐败的法律,位阶是非常高的,会在刑法之上。如果工作人员中法律专业人员比例过低,那么这支队伍能不能依法履职,是值得怀疑的。所以对于人员的能力和素质要有明确的要求。

御史在途:国家监察法的出台,在中国反腐败立法方面,只是开始,不是结束。我国至少还应出台预防腐败法和防止利益冲突法。防止利益冲突的立法非常重要,目前很多严重的腐败问题,比如领导干部的家属子女、近亲属和其他特定关系人利用其职务影响经商、 提篮子 牟利等问题,由于刑法没有相关明确规定,很难认定违法。

采访结束,我们知道改革刚开始,总是会有这样那样的困难,但是,我们有理由相信,国家监察体制发生重大变化之后,过去困扰反腐败工作的无数问题都迎刃而解,标志着中国的反腐败斗争开启了法治化的新篇章,一代代制度反腐专家多年的梦想变成了现实。

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